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导语
我国快速老龄化现象给我国的规划工作带来新的挑战。
本文在供给侧改革的视角下，分析了我国养老服务存在的需求和供给结构性矛盾方面的问题，反思了造成当前养老设施规划存在着目标不高、布局不细、供地不畅等问题的深层次原因，结合在规划策略、设施分类、规划布局等方面的主要研究和调研成果，提出了相关对策与建议。
具体思路包括以供给侧改革的思路指导养老设施规划、摸清养老服务需求和发展规律、评估养老设施现状和现有规划、分区分级分类构建养老设施体系、明晰养老设施布局导向、结合国土空间规划编制强化养老设施落地、创新政策支撑等方面。
作者
桑东升 重庆市规划展览馆（重庆市规划研究中心）馆长、主任，正高级工程师
舒沐晖 重庆市规划展览馆（重庆市规划研究中心）副馆长、副主任，正高级工程师
刘大伟 重庆市民政局养老服务处副处长
张 亚 重庆市规划展览馆（重庆市规划研究中心）高级工程师
正文
随着我国老龄化趋势的加剧，城市养老服务存在的有效供给不足和实际需求相对旺盛的结构性失衡问题日益凸显。
近年来，国家陆续出台了多个文件，大力推进养老服务发展，并把供给侧结构性改革运用到养老服务规划建设中。
2016 年发布的《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（国办发[2016]91 号）提出：“到2020 年，养老服务市场全面放开，养老服务和产品有效供给能力大幅提升，供给结构更加合理。”
2019年发布的《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》（国办发[2019]5 号）提出：“大力推动养老服务供给结构不断优化、社会有效投资明显扩大、养老服务质量持续改善、养老服务消费潜力充分释放，确保到2022 年在保障人人享有基本养老服务的基础上，有效满足老年人多样化、多层次养老服务需求。”
同年，中共中央、国务院印发的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，明确要求：“打造高质量的为老服务和产品供给体系……健全以居家为基础、社区为依托、机构充分发展、医养有机结合的多层次养老服务体系，多渠道、多领域扩大适老产品和服务供给，提升产品和服务质量。”
这也给我国的规划建设工作提出了新的挑战。规划该如何在“需求管理”理念向“供给管理”理念发展的过程中，有效解决必要且合适的养老设施空间保障问题，是我们需要认真研究的问题。
01
当前城市养老设施规划面临的
供求结构失衡问题
自从我国进入老龄化社会以来，养老设施建设取得了积极进展，同时也出现了不少突出问题，其核心表现是提供的养老产品与社会中的养老需求存在着供需结构性矛盾，即从社会需求的主体来看，整体供给质量不高，供给结构与人民群众多层次、多元化的养老需求不适应。主要体现在以下几个方面。
1.1床位供应量不足与空置率高的现象并存
2018 年，每千名老年人口拥有养老床位约29.9 张，相比于《民政事业发展第十三个五年规划》提出的“到2020 年，每千名老年人口拥有养老床位数达到35 至40 张”的目标，尚有不小差距；相比于新修订的《城乡养老设施规划标准（征求意见稿）》规定的机构养老总床位的建设目标“每千名老年人拥有40 张床位”，则机构养老床位供应的差距更大。
很多大城市养老床位供应总量距离上述目标还有很大差距，如重庆市2018 年每千名老人拥有养老床位仅为22.3 张。
与此同时，在各地养老床位总量供应不足的情况下，各大城市除中心城区外，养老设施的入住率普遍不高。重庆市中心城区渝中区养老机构入住率长期保持在90%以上，而离中心城区较远的养老机构普遍入住率小于50%，甚至不到30%。
西安市中心城区养老机构入住率高达90% 以上，而近郊区入住率多是50%~60%，远郊区普遍入住率小于40%。
1.2 空间分布与密度分布契合度不高
近年来，我国大城市养老设施的基本情况是：中心城区老年人口规模大、养老设施供不应求，而郊区老年人口规模较小、养老需求分散。
如沈阳机构养老设施呈现出“老城集中、规模小，外围分散、规模大”的空间布局特征；
重庆市机构养老设施空间分布不均，缺乏对当前养老人群需求的呼应，总体呈现出“中心城区密集、规模小，郊区稀疏、规模大”的特点。
1.3 多数养老设施水平不高
大城市多数养老机构存在规模小、空间局促的现象。
譬如重庆市，据调查，大渡口区正在运营的23 家民办养老机构中，建筑面积不足1 000 平方米的就有9 家，占比达到近40%，最小的不到200 平方米；
同时，所有养老机构的床均建筑面积仅为24 平方米，不到20 平方米的有9 家。
目前，城市养老设施水平普遍不高，服务专业化程度不高，设施标准化建设达标率较低，建筑也多为老旧住宅或商业用房改建，缺少外部空间环境，建筑的室内外环境的品质都不高，难以满足老年人多层次、多样化的养老服务需求。
02
从供给侧改革视角对当前规划
和土地供应的反思
从供给侧改革的视角来审视当前我国城市养老设施规划存在的问题，可以发现，养老设施的目标不高、布局不细、供地不畅等是其背后深层次的原因。
2.1 养老服务设施配建规划目标偏低
在目前规划行业执行的标准中，如《重庆市城乡公共服务设施规划标准》（DB50/T543-2014）规定，区县级、居住区级、居住小区级养老设施床位数按照老年人总数的35‰，区县级养老设施按照2.5 床/ 千人来预测，在总量判断上，相对于重庆市老龄化程度和“9064”的养老需求，这种预测严重偏低，造成养老服务设施配建目标严重偏低。
同时，单个设施的规模也没有适应社会化供给养老设施的运营要求。从民政部门对养老设施运营情况的了解来看，养老服务中心建筑规模若低于1 500 平方米建筑面积、养老床位低于20 床，则其运营功能很难得到保障；同样，社区级的养老站不能低于300 平方米建筑面积，否则很难满足基本社区养老服务要求。
2.2 养老服务设施规划实施不够精细
首先
是总体规划和专项规划编制内容不够精准。
目前，城乡规划对养老设施的规划内容还不够详细，在规划编制上，对养老服务工作的认知还不够全面，规划对象往往仅包含传统的福利院、社区养老设施等，对适应社会需求而新出现的设施如医养康养设施等涉及很少，几乎没有大型专业化养老设施的规划布局；
其次
是控制性详细规划对空间布局的控制不够明晰。
对于配建的养老设施，当前的控制性详细规划编制成果往往只提出了配套公共服务设施的建筑量控制要求，没有更为深化的布局要求，导致许多新建小区在建成交付过程中，配套的养老服务用房位置不尽合理，难以作为养老设施使用，甚至由于监管不到位而被挪作他用，以至于目前大多数养老机构没有选用配建预留的养老服务用房，而是租赁或购置商业用房。
最后
对当前养老人群需求的呼应不够。
很多规划还是将多数设施布局在“山清水秀”的郊区，远离居民的传统聚居区域。而从目前市场的需求来看，不远离原居住环境的“嵌入式”养老机构更加受欢迎。这常常造成规划和实施的不一致，使规划导控很难实现。
2.3 对养老服务设施供地不畅
我国的土地供应方式主要是依据土地的营利性、非营利性使用性质来选择采用划拨或出让的方式，这种供地方式不适应当前养老服务多样化的发展需求。
首先
对于目前社会办的养老机构，如果是新建的，其建设的土地是按照经营性用地流程、通过“招拍挂”来出让的，先期投入的土地成本和建设成本非常高，相对于房地产业的高利润，养老设施建成后运营利润低，显得经济性不强，因而事实上抬高了资本进入的门槛，社会资本进入不多。
其次
为了应对快速老龄化化问题，国家大力发展养老产业，鼓励社会资本进入养老服务行业，鼓励利用现有设施、闲置资源等方式来开办养老设施。
然而，在实施中，利用现有闲置建筑的改造来建设运营养老设施的，大多数面临着法定手续尤其是相关产权手续办理方面的困境。
最后
在养老服务发展中，很多具有时效性的创新方式，如重庆市在养老产业培育期，鼓励社区服务中心等很多设施采用了“公建民营”的模式引进专业的养老企业来运营，从而较好地提高了养老服务的品质。但这种创新的发展模式在认定其是营利性还是非营利性方面存在着很大的困难。
03
我国城市养老设施规划对策建议
3.1 评估养老设施现状和现有规划
规划评估应包含以下主要内容：规划设施总量和设施类型是否满足服务区内的社会需求；养老设施的服务覆盖面是否达到全覆盖；养老设施的布局是否适应养老服务的品质需求，包括周边环境、设施用地规模标准等方面；针对评估发现的问题提出解决的规划措施建议。
3.2 分区分级分类构建养老服务设施体系
根据规划区域的实际需求类型，结合设施的管理模式、用地来源途径、规划占地方式等因素，确立规划区域内养老设施的层级体系。
对于养老设施的分类，建议在养老服务内容上增加服务产品层级的因素，即结合“机构养老、社区养老（包含养老服务中心、养老服务站）”和“保障型、舒适型和享乐型养老”形成养老设施的体系。
3.3 明晰养老设施布局导向
养老设施布局要兼顾公平性和合理性，各城市根据自身人口老龄化发展趋势、老年人分布特征以及养老服务需求，确定“社区养老”和“机构养老”服务设施的空间布局导向，要尽量做到不同养老服务需求点到各养老设施的可达性差异最小化。
3.4 强化养老设施落地
在总体规划中，根据上位规划的要求及本地区的人口结构、老龄化发展趋势，因地制宜地提出城乡养老公共服务设施的规模、标准和布局原则；
在养老服务专项规划中，根据上位规划的要求，科学确定养老服务设施的数量、分布点以及各自相应的规模和用地范围；
在详细规划中，对独立占地的养老服务设施要明确地块、边界和指标等，对非独立占地的养老服务设施要明确内容、规模、布局等要求。
3.5 创新政策支撑
在保障用地供应、存量闲置用房再利用等方面制定保障政策，满足养老服务设施可享受最低地价和租金的要求，满足土地和房屋产业资产化的需求。
探索在保障土地养老使用功能不变的前提下，以土地作为资产入股、闲置用房使用功能变更，制定相应政策措施来保障产业的发展。要加强区域养老产业的平衡发展，促进养老产业资源得到有效利用，促进整个养老产业的良性、持续发展。
04
结语
在供给侧改革的视角下，国土空间规划应积极探索适应老龄化发展趋势的规划策略，进一步完善养老服务发展涉及的国土空间规划、土地供应方面的政策，切实保障养老服务发展的需求，保障养老设施落地，从而促进我国养老服务的可持续发展。
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我国快速老龄化现象给我国的规划工作带来新的挑战。
本文在供给侧改革的视角下，分析了我国养老服务存在的需求和供给结构性矛盾方面的问题，反思了造成当前养老设施规划存在着目标不高、布局不细、供地不畅等问题的深层次原因，结合在规划策略、设施分类、规划布局等方面的主要研究和调研成果，提出了相关对策与建议。
具体思路包括以供给侧改革的思路指导养老设施规划、摸清养老服务需求和发展规律、评估养老设施现状和现有规划、分区分级分类构建养老设施体系、明晰养老设施布局导向、结合国土空间规划编制强化养老设施落地、创新政策支撑等方面。
作者
桑东升 重庆市规划展览馆（重庆市规划研究中心）馆长、主任，正高级工程师
舒沐晖 重庆市规划展览馆（重庆市规划研究中心）副馆长、副主任，正高级工程师
刘大伟 重庆市民政局养老服务处副处长
张 亚 重庆市规划展览馆（重庆市规划研究中心）高级工程师
正文
随着我国老龄化趋势的加剧，城市养老服务存在的有效供给不足和实际需求相对旺盛的结构性失衡问题日益凸显。
近年来，国家陆续出台了多个文件，大力推进养老服务发展，并把供给侧结构性改革运用到养老服务规划建设中。
2016 年发布的《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（国办发[2016]91 号）提出：“到2020 年，养老服务市场全面放开，养老服务和产品有效供给能力大幅提升，供给结构更加合理。”
2019年发布的《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》（国办发[2019]5 号）提出：“大力推动养老服务供给结构不断优化、社会有效投资明显扩大、养老服务质量持续改善、养老服务消费潜力充分释放，确保到2022 年在保障人人享有基本养老服务的基础上，有效满足老年人多样化、多层次养老服务需求。”
同年，中共中央、国务院印发的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，明确要求：“打造高质量的为老服务和产品供给体系……健全以居家为基础、社区为依托、机构充分发展、医养有机结合的多层次养老服务体系，多渠道、多领域扩大适老产品和服务供给，提升产品和服务质量。”
这也给我国的规划建设工作提出了新的挑战。规划该如何在“需求管理”理念向“供给管理”理念发展的过程中，有效解决必要且合适的养老设施空间保障问题，是我们需要认真研究的问题。
01
当前城市养老设施规划面临的
供求结构失衡问题
自从我国进入老龄化社会以来，养老设施建设取得了积极进展，同时也出现了不少突出问题，其核心表现是提供的养老产品与社会中的养老需求存在着供需结构性矛盾，即从社会需求的主体来看，整体供给质量不高，供给结构与人民群众多层次、多元化的养老需求不适应。主要体现在以下几个方面。
1.1床位供应量不足与空置率高的现象并存
2018 年，每千名老年人口拥有养老床位约29.9 张，相比于《民政事业发展第十三个五年规划》提出的“到2020 年，每千名老年人口拥有养老床位数达到35 至40 张”的目标，尚有不小差距；相比于新修订的《城乡养老设施规划标准（征求意见稿）》规定的机构养老总床位的建设目标“每千名老年人拥有40 张床位”，则机构养老床位供应的差距更大。
很多大城市养老床位供应总量距离上述目标还有很大差距，如重庆市2018 年每千名老人拥有养老床位仅为22.3 张。
与此同时，在各地养老床位总量供应不足的情况下，各大城市除中心城区外，养老设施的入住率普遍不高。重庆市中心城区渝中区养老机构入住率长期保持在90%以上，而离中心城区较远的养老机构普遍入住率小于50%，甚至不到30%。
西安市中心城区养老机构入住率高达90% 以上，而近郊区入住率多是50%~60%，远郊区普遍入住率小于40%。
1.2 空间分布与密度分布契合度不高
近年来，我国大城市养老设施的基本情况是：中心城区老年人口规模大、养老设施供不应求，而郊区老年人口规模较小、养老需求分散。
如沈阳机构养老设施呈现出“老城集中、规模小，外围分散、规模大”的空间布局特征；
重庆市机构养老设施空间分布不均，缺乏对当前养老人群需求的呼应，总体呈现出“中心城区密集、规模小，郊区稀疏、规模大”的特点。
1.3 多数养老设施水平不高
大城市多数养老机构存在规模小、空间局促的现象。
譬如重庆市，据调查，大渡口区正在运营的23 家民办养老机构中，建筑面积不足1 000 平方米的就有9 家，占比达到近40%，最小的不到200 平方米；
同时，所有养老机构的床均建筑面积仅为24 平方米，不到20 平方米的有9 家。
目前，城市养老设施水平普遍不高，服务专业化程度不高，设施标准化建设达标率较低，建筑也多为老旧住宅或商业用房改建，缺少外部空间环境，建筑的室内外环境的品质都不高，难以满足老年人多层次、多样化的养老服务需求。
02
从供给侧改革视角对当前规划
和土地供应的反思
从供给侧改革的视角来审视当前我国城市养老设施规划存在的问题，可以发现，养老设施的目标不高、布局不细、供地不畅等是其背后深层次的原因。
2.1 养老服务设施配建规划目标偏低
在目前规划行业执行的标准中，如《重庆市城乡公共服务设施规划标准》（DB50/T543-2014）规定，区县级、居住区级、居住小区级养老设施床位数按照老年人总数的35‰，区县级养老设施按照2.5 床/ 千人来预测，在总量判断上，相对于重庆市老龄化程度和“9064”的养老需求，这种预测严重偏低，造成养老服务设施配建目标严重偏低。
同时，单个设施的规模也没有适应社会化供给养老设施的运营要求。从民政部门对养老设施运营情况的了解来看，养老服务中心建筑规模若低于1 500 平方米建筑面积、养老床位低于20 床，则其运营功能很难得到保障；同样，社区级的养老站不能低于300 平方米建筑面积，否则很难满足基本社区养老服务要求。
2.2 养老服务设施规划实施不够精细
首先
是总体规划和专项规划编制内容不够精准。
目前，城乡规划对养老设施的规划内容还不够详细，在规划编制上，对养老服务工作的认知还不够全面，规划对象往往仅包含传统的福利院、社区养老设施等，对适应社会需求而新出现的设施如医养康养设施等涉及很少，几乎没有大型专业化养老设施的规划布局；
其次
是控制性详细规划对空间布局的控制不够明晰。
对于配建的养老设施，当前的控制性详细规划编制成果往往只提出了配套公共服务设施的建筑量控制要求，没有更为深化的布局要求，导致许多新建小区在建成交付过程中，配套的养老服务用房位置不尽合理，难以作为养老设施使用，甚至由于监管不到位而被挪作他用，以至于目前大多数养老机构没有选用配建预留的养老服务用房，而是租赁或购置商业用房。
最后
对当前养老人群需求的呼应不够。
很多规划还是将多数设施布局在“山清水秀”的郊区，远离居民的传统聚居区域。而从目前市场的需求来看，不远离原居住环境的“嵌入式”养老机构更加受欢迎。这常常造成规划和实施的不一致，使规划导控很难实现。
2.3 对养老服务设施供地不畅
我国的土地供应方式主要是依据土地的营利性、非营利性使用性质来选择采用划拨或出让的方式，这种供地方式不适应当前养老服务多样化的发展需求。
首先
对于目前社会办的养老机构，如果是新建的，其建设的土地是按照经营性用地流程、通过“招拍挂”来出让的，先期投入的土地成本和建设成本非常高，相对于房地产业的高利润，养老设施建成后运营利润低，显得经济性不强，因而事实上抬高了资本进入的门槛，社会资本进入不多。
其次
为了应对快速老龄化化问题，国家大力发展养老产业，鼓励社会资本进入养老服务行业，鼓励利用现有设施、闲置资源等方式来开办养老设施。
然而，在实施中，利用现有闲置建筑的改造来建设运营养老设施的，大多数面临着法定手续尤其是相关产权手续办理方面的困境。
最后
在养老服务发展中，很多具有时效性的创新方式，如重庆市在养老产业培育期，鼓励社区服务中心等很多设施采用了“公建民营”的模式引进专业的养老企业来运营，从而较好地提高了养老服务的品质。但这种创新的发展模式在认定其是营利性还是非营利性方面存在着很大的困难。
03
我国城市养老设施规划对策建议
3.1 评估养老设施现状和现有规划
规划评估应包含以下主要内容：规划设施总量和设施类型是否满足服务区内的社会需求；养老设施的服务覆盖面是否达到全覆盖；养老设施的布局是否适应养老服务的品质需求，包括周边环境、设施用地规模标准等方面；针对评估发现的问题提出解决的规划措施建议。
3.2 分区分级分类构建养老服务设施体系
根据规划区域的实际需求类型，结合设施的管理模式、用地来源途径、规划占地方式等因素，确立规划区域内养老设施的层级体系。
对于养老设施的分类，建议在养老服务内容上增加服务产品层级的因素，即结合“机构养老、社区养老（包含养老服务中心、养老服务站）”和“保障型、舒适型和享乐型养老”形成养老设施的体系。
3.3 明晰养老设施布局导向
养老设施布局要兼顾公平性和合理性，各城市根据自身人口老龄化发展趋势、老年人分布特征以及养老服务需求，确定“社区养老”和“机构养老”服务设施的空间布局导向，要尽量做到不同养老服务需求点到各养老设施的可达性差异最小化。
3.4 强化养老设施落地
在总体规划中，根据上位规划的要求及本地区的人口结构、老龄化发展趋势，因地制宜地提出城乡养老公共服务设施的规模、标准和布局原则；
在养老服务专项规划中，根据上位规划的要求，科学确定养老服务设施的数量、分布点以及各自相应的规模和用地范围；
在详细规划中，对独立占地的养老服务设施要明确地块、边界和指标等，对非独立占地的养老服务设施要明确内容、规模、布局等要求。
3.5 创新政策支撑
在保障用地供应、存量闲置用房再利用等方面制定保障政策，满足养老服务设施可享受最低地价和租金的要求，满足土地和房屋产业资产化的需求。
探索在保障土地养老使用功能不变的前提下，以土地作为资产入股、闲置用房使用功能变更，制定相应政策措施来保障产业的发展。要加强区域养老产业的平衡发展，促进养老产业资源得到有效利用，促进整个养老产业的良性、持续发展。
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结语
在供给侧改革的视角下，国土空间规划应积极探索适应老龄化发展趋势的规划策略，进一步完善养老服务发展涉及的国土空间规划、土地供应方面的政策，切实保障养老服务发展的需求，保障养老设施落地，从而促进我国养老服务的可持续发展。
部分图片选自公共网络，版权归原作者所有，如有异议可联系删除。
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上海空间规划设计研究院面向国家转型和发展需求，以国际化专业团队打造前沿性科技智库。作为“复旦设计”重要成员，上海空间规划设计研究院依托复旦大学多学科优势，与复旦大学空间规划研究中心、复旦规划建筑设计研究院、《城乡规划》杂志社等机构紧密合作，聚焦国土空间规划、遥感监测、北斗智慧、类脑智能、大数据等相关领域，为城市发展提供技术支持和专业服务。
