1998年7月3日，国务院颁布《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》(23号文件)，拉开了以取消福利分房为特征的中国住房制度改革的序幕，该文件强调：“对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。”2003年8月12日，由建设部起草的《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(18号文件)里，把原来23号文件中有关“经济适用房是住房供应的主体”改为“经济适用房是具有保障性质的政策性商品住房。”