值得注意的是，《会典》主要由内阁首辅张居正主导编纂完成，而他正是当初积极推动实现隆庆和议的次辅。换言之，为助推和议而设的九边阅视制，在和议实现仅十余年后，就被推动者塞进《会典》原有的边镇监察体系。显然，这是试图以原有地方监察体系的“旧瓶”，装九边阅视制的“新酒”。或因此，明代典制文献对九边阅视制缺乏系统记载，以致后来的研究者无法清晰描绘其基本轮廓，也未能准确将其与明代原有地方监察制度区分开来。

由于九边阅视制与攸关明朝安危的九边防务密切相关，它从未彻底失去制度功能，而是随着明蒙关系的变化，时强时弱地发挥作用，直至明亡。因此，本文首先试图勾勒九边阅视制的提出背景、设立过程，进而考察其在万历前期的运行情况与趋势，并对万历十九年(1591）张栋阅视固原镇展开个案分析，细致、深入考察阅视实践、册籍虚文与边镇现实之间的落差，最后兼及九边阅视制在明末时断时续的运行概况。笔者希望通过九边阅视制的个案研究，观察反思中国历史上为推动重大政策转变而临时设立的制度及其运作机制和成效，特别是在短期政治目标实现后，新设制度的运行实况及其与原有制度体系的互动，借此探究传统王朝国家的制度更生与内在整合。

一、因政设制：隆庆和议与九边阅视制的设立
隆庆五年夏秋之交，明廷围绕是否借蒙古首领俺答之孙把汉那吉来投事件实现明蒙关系由战到和转变，产生的争议已持续近一年。七月十八日，和议推动者内阁首辅高拱领衔上疏，提出增设九边阅视制，加强对边镇防务的监督，试图以此消除反对者对和议实现后可能削弱边防的担忧，从而为尽快实现和议增添助力。

高拱首先强调，在朝廷围绕和议争论期间，明蒙短暂和平已带来各种利好，“数月之间，三陲晏然，曾无一尘之扰，边氓释弋而荷锄，关城熄烽而安枕，此自古希觏之事，而今有之”。接着陈述坚持“仰奉宸断，赞成大计”的三个理由：第一是顺应俺答汗请求，“可以息境土之蹂践，可以免生灵之荼毒，可以省内帑之供亿，可以停士马之调遣，而中外皆得以安”。第二是能在政治上发挥更广泛的连带效应，“彼输诚叩首，称臣请贡，较之往岁呼关要索者，万倍不同……故直受而封锡之，则可以示舆图之无外，可以见桀犷之咸宾，可以全天朝之尊，可以伸中华之气。即使九夷八蛮闻之，亦可以坚其畏威归化之心”。这两点是据以往经验即可看出的“目前之计”，真正重要的是第三点，即面向未来的“久远之计”，通过和议暂时羁縻蒙古，为明朝修举战备和整顿边政赢得时间，以便彻底掌握主动权。值得注意的是，高拱还以“黠虏叛服无常，必无终不渝盟之理”为由，暗示和议只是应对现状的短期策略。这也是身处对蒙前线的大同巡抚方逢时和宣大山西总督王崇古等和议推动者的一致意见。

早在隆庆四年底，方逢时在向高拱、张居正汇报“虏情”书信中，就指出若实现和议，“边境可保数年无事”。王崇古也强调：“俺答果向顺……中外两安。即此天未阴雨之时，正我绸缪牖户之日……万一俺酋弗率，违背前好，侵我边疆，即将闭关绝使，整戈秣马，与之驰驱疆场。”

万历元年底，王崇古以原职协理京营戎政并入京履任，方逢时继任宣大山西总督，显然是为了更好延续明蒙和议及落实相关政策。方逢时向内阁和兵部陈情，贡市只是“吾武德之不竞，无以制虏酋之死命”的不得已之举，希望“边阃之臣”不要以贡市为功，并表示和议并不“可久而可恃也”，只是“自修自强”的临时策略。方氏在致宣大巡按御史陈文燧信中表达了同样观点，直到万历三年十一月初三日，方氏仍坚持“盖将假以羁縻狂狾，以为自治自强之计也”。

作为和议的有力推动者，高拱在抛出前述“久远之计”后，强调当前正是明蒙交涉转向的良机：
若不思社稷之深计，不识朝廷制驭之微权，苟见一时宁息，遂尔怠玩偷安，无复备戒之虑，沿习故套，搏弄虚文，止图苟免一身，罔顾贻患来者，则不惟良时一过，不可再得，而从此边备浸弛，久愈难振，卒然有变，将何以应？则是利未得而已博其害，虏未制而反制于虏，所谓病加于小愈，乃大乱之道也。而臣等一念谋国之忠，他日番成误国之罪矣。

与此同时，针对反对者认为和议将导致边防削弱，高拱请求在严饬相关督抚将领边臣外，增设新的阅视制度：
再乞每年特差才望大臣，或风力科道官二三员，分投阅视，要见：钱粮比上年积下若干，险隘比上年增修若干，兵马比上年添补若干，器械比上年整造若干，其他屯田、盐法以及诸事俱比上年拓广若干，明白开报。若果著有成绩，当与擒斩同功；若果仍袭故常，当与失机同罪，而必不可赦……如是，则边方之实政日兴，中国之元气日壮，庙堂得坐胜之策，而宗社有永安之庥。

初步明确阅视制的主要内容：由“才望大臣”或“风力科道官”任阅视官，每年以特差形式，阅视钱粮、险隘、兵马、器械、屯田、盐法等情况，朝廷根据阅视报告对受阅官员进行奖惩。
按当时行政运行规则，这一由内阁首辅高拱领衔的奏疏，最终还得由高拱票拟圣旨。高拱文集所收此疏末录：“奉圣旨：‘边境既宁，边政正宜及时修举，览卿等奏，具见为国深远忠猷。着兵部看议来行。’”《明穆宗实录》抄录此疏后指出：“疏入，上嘉纳之，亟下所司议行。于是，兵部复条上八事。”

隆庆五年七月二十四日，经兵部“看议”后，由以吏部尚书管理兵部事的杨博上疏，在重申高拱的三个理由基础上，提出具体落实办法：
至其详论内治要领，则欲乘此闲暇积钱粮，修险隘，练兵马，整器械，开屯田，理盐法，广收胡马，解散逆党。更有沉机密画不可明言者，皆将次第举行。且责成本兵，与边臣内外协心，着实整顿。仍乞敕谕边臣及遣官阅视，比照获功、失机，分别功罪以示劝惩各一节……仍望皇上俯赐采览，将宣、大、山西、延绥、宁夏、固原、甘肃七镇总督、镇巡官各赐敕一道，令其破格整饬，应便宜者便宜施行；果有改弦易辙，应奏请者明白具奏。候隆庆六年十月以后，分遣才望大臣前去阅视，从实回奏。

同高拱的提议相比，杨博倾向于派遣“才望大臣”任阅视官，排斥“风力科道官”；他全盘接受高拱六项内容，增加“收胡马”和“散逆党”；建议将阅视情况比照军事行动中的获功与失机进行奖惩；随后还将阅视内容具体化，“通候大臣至日阅视施行”，得到皇帝同意。七月二十七日，杨博在申饬蓟州、昌平二镇秋防事宜七条中，借末条“修内治”再次呼应高拱倡导设立的阅视制，发动九边官员“随宜修举”，亦得圣旨同意。王崇古于十月初六日领到敕谕，在随后题本中抄录了敕文；辽东巡抚张学颜领到的敕文，被收入《四镇三关志》。敕文主要综合高拱和杨博的奏疏而成，所述“以后每年听行边大臣查核纪验，果能事事整饬，著有实绩”中的“行边大臣”，即指阅视大臣。

在监察御史方面，直隶巡按刘良弼上奏响应阅视提议，指出“北虏互市已毕，羁縻之术似亦可观，而隐忧潜伏，渐不可长”，详细开列边镇出现的新问题“六渐”，建议“早图预待”。对此，杨博于八月初五日复疏重申阅视建议，隆庆皇帝予以认同。
在督抚方面，大力推动并促成隆庆和议的王崇古，始终密切关注并积极响应高拱和杨博的倡议，并在隆庆五年十二月初七日“条陈边计八事”，就修险隘、练兵马、收胡马、散逆党、积钱粮、理盐法、开屯田、整器械提出详细建议，入奏后“下所司议，俱从之”。杨博复疏大加赞赏，随即以兵部名义对修险隘、练兵马、收胡马、散逆党详加说明，并建议“候大臣至日阅视施行”，皇帝予以赞同。

对于阅视官人选问题，隆庆六年闰二月十一日，吏科给事中栗在庭上疏称：“今边事稍宁，兵部增设侍郎无所事事，宜改补改部，或总督员缺，及当阅视塞上，即简他部能者，加兵部职衔以往。”对吏科而言，兵部由于此前明蒙关系紧张而临时增设的专职侍郎，在和议后已无所事事，正好充任阅视官。
阅视制在即将落地前得到和议推动者的反复预告。隆庆六年三月二十五日，杨博在责成边臣的复疏中，再次强调九边阅视的制度功用，“既而辅臣入告，复蒙特降玺书，于九边文武大吏且悬示赏罚之格，比照获功、失机事例，委任责成，既严且重，力刷旧套，茂建新庸，实惟阃外之事”，建议对边臣的处罚“通候大臣至日查阅施行”。类似预告还见于四月初八日杨博对责成边臣的复疏中。

同样，和议反对者也开始呼吁尽快落实阅视制。隆庆六年五月二十日前后，王崇古“为虏酋顺义王俺答请乞四事”：请给王印、贡使入京、铁锅互市、给虏酋亲属穷夷抚赏。兵、礼、吏三科都给事中均上疏反对，表示慎酌“封贡”未妥事宜，以杜后患。杨博同户部尚书张守直、礼部尚书兼翰林院学士吕调阳等商议，仍大体同意俺答请乞。尽管此事“已该‘会议’区处，特蒙俞允，且令崇古严谕俺答，以后不许年复一年，辄肆请求，以负效忠之名，成启衅之渐”，但至七月二十九日，南京湖广道御史陈堂仍上疏指责：“往岁互市之初，巡抚孟重之说曰：‘准贡虽后事可虞，不准其贡，灾必当立至，审时度势，不得不从。’边臣之情，大略可见。”由此推测“崇古于虏，亦无可奈何，不过为乞朝廷姑息之恩，以求免罪谴而已”，并强调“自封贡、互市以至于今，已及年余”，应着实举行“内修”举措，及早落实阅视：