强烈的指令性
     指令虽然也属于制度的范畴，但一般的制度性内容主要是一种规定性，而指令则带有明确的强制性。这种指令性充分体现了漕运这一国家事务的政治特性。
     清代漕运的指令性体现在诸多方面，譬如下列数端：清代漕粮有正米和耗米之分，正米是按田地科则征收的正项漕粮，有漕各省共征收400万石。其中，运抵北京仓库的称为正兑米，运达通州仓库的成为改兑米。各省正、改兑米米额为(单位：石)：江南(江苏、安徽)1500000、294400；浙江600000、30000；江西400000、170000；湖广(湖北、湖南)250000；山东280000、95000；河南270000、110000。(各漕额数据依据康熙《大清会典》卷26)耗米依据正米征收，每石加耗按照各省距离京城、通州的远近而有所差别，每起运本色正粮一石，加耗三斗、四斗不等。耗米之外，还有各种名目的附加税。漕粮的正、耗以及种种附加税银米的数额都是国家规定了的，各省及其下属的府州县在漕粮的征派中，照章办理，按照朝廷下达的指令执行。清代漕粮征收的粮食类别也有具体规定，江南江宁、安庆等十六府州征收粳糯粟米；苏、松、常、镇、太五府征收粳米和糯米，但皆以粳米为主；浙江杭、嘉、湖三府征收粳米和籼米；江西、湖北、湖南等省收稻米兼收糯米；山东、河南两省征收粟米和麦豆。虽然说粮食种类的确定依据了各地的主要生产品种，但品种的确定与征收充分体现了朝廷的意志。
     漕运中所体现的强烈的指令性，充分反映了漕运活动的各个环节都贯穿着浓厚的国家意志与官府行为。指令是制度的一部分，不可变动，但指令更具有强制的特性，必须执行和完成。因此，对于地方社会而言，漕粮征运中指令性的内容意味着一种无法改变的、被迫接受的巨大压力和负担。
     始终处于高成本运行状态
     漕运从南到北，每年需要花费巨大的成本，才能完成一次完整的征运。然而，朝廷对于这一国家事务的运行成本，从来鲜有计算和节制，仅有一些官员进行过理性的思考和表达。关于一石漕粮运抵北京的成本，时人有不同的估算和理解。何文炬在《折漕议》中认为，“通计运费已不下二十两”(《皇朝经世文编》卷37)；黄梦维在《停漕论》中则估算，“通盘筹算，非四十金不能运米一石入京仓”(李作栋：《新辑实务汇通》卷67)。另外，还有一种估算方法：“惟起运本色每正粮一石，加耗三斗、四斗不等。此外有补润、加赠、淋尖、饭食等米，又有踢解、稳跳、倒箩、舱垫等银，在旗丁则有行月，在船只则需修理、打造，在起纳则多轻赀、席板，而衙役之需诈与粮里之藉端科扰，水次之挑盘脚价，犹不与焉。总计公私耗费，大约共需粮一石五、六斗，银五、七钱各不等，方得兑发一石正粮”(光绪《户部漕运全书》卷2《漕粮原额·历年成案》)。
     无论是按照哪一种估算方法和数据，朝廷每年须完成400万石漕粮的征运，耗费的钱粮数额十分惊人，成本巨大。其实，时间成本和人力成本也是应该计算进去的。漕粮的征派对象绝大部分都是从事农业生产的农民，对于他们，时间和人力都至为重要。
     作为一项重大的国家事务，漕运所体现出来的特性，既是其政治地位的有效保障，同时也是其不断影响地方社会、扰乱地方社会秩序的主要因素。高度的政治性意味着漕粮征运的重要性，但高度的重视通常导致对于事务成本和具体问题的忽略；严密的制度意味保障和规范，清代的漕运制度把诸多人事因素(诸如漕运官员的职权、地方士绅协助征漕等)都纳入到该制度体系的保护之中，这些因素既包括官府的，也包括民间的，既包括各级官员，也包括地方社会力量，而在漕运活动的运行中，制度恰恰为各方官员和地方力量提供了共同“侵漕”的机会；而强烈的指令性意味着地方社会的被动状态，没有任何理由的执行和完纳；高成本则意味着地方社会的巨大代价，漕粮及其征运过程中所需耗费的所有成本(包括各种漕弊的部分)，这不仅把广大的农民直接推向“人为刀俎，我为鱼肉”的境地，而且影响地方社会的发展，并致使地方社会的矛盾不断积累。


   双刃剑：对社会秩序的影响
     然而，在重视闹漕对于地方社会冲击的同时，还必须关注闹漕另一个方面的作用，即为地方社会秩序重整与漕运制度的调整提供了契机，体现出了某种程度上的有益冲突功能。
     闹漕之于制度调整的意义主要体现在两个方面：其一，漕粮蠲免。漕粮作为维正之供，例不蠲免。然而，漕粮蠲免为何频见史册？闹漕与之关系甚密。从清代漕粮蠲免的名目上看，除了普蠲与恩蠲乃龙心大悦的客观效应外，荒蠲、灾蠲与民欠蠲多是因为民力难完，朝廷体恤民情的施恩举措。因为在百姓积欠极多、民众缴纳艰难的情况下，新征加上旧欠，百姓往往剜肉补疮。民力难完的情况下，只能进行各种形式的闹漕。为了体恤民情，清廷往往下诏蠲免，一则希望减轻民众负担，减少抗闹，二则希望民众因此感恩输纳。虽然蠲是为了更好的完，这一政策多少有点讽刺意味，但却是清代漕粮例不蠲免的成例下，屡有蠲免的主要原因。闹漕的频发是上传民情，促使清廷蠲免漕粮的重要动因。其二，本、折色改革。漕粮征收以本色为主，但本色征漕的制度缺陷往往加剧民累，激成民众闹漕。如本色征收时，民众为了交纳漕粮入仓，不仅费时守候，且往往还要受到官吏旗丁的刁难勒索。且一旦本邑缺粮，只能籴米上纳，籴米过程中自然又多了米商的盘剥，加剧了民累，于是民众不断闹漕。所以清代不少州县上疏改折，因为折色征收不仅可以杜绝绅民掺和丑米等个人日常闹漕，更可避免本色征漕给民众带来的诸多不便(如运漕路途遥远、交仓守候、旗丁勒索等等)。而一旦折价与米价出现矛盾，官吏利用在折价确定上的主动权侵蚀漕利时，民众闹漕又不断出现，于是改折为本的改革呼声又因此高涨。有清一代，漕粮征收时的本、折之争是清廷面对闹漕不断进行制度调整的结果。
     闹漕还不断地调谐社会群体之间的关系。私利追求是闹漕的主要动因，刁监劣绅包漕渔利，地方豪强侵漕渔利，一般民众则反抗浮收勒索，维护一己之利，因此闹漕是官、绅、民之间利益冲突的结果。但在清代漕案搜集整理过程中，我们发现各个阶层之间的斗争并不坚决，联盟也并不稳固。缙绅为了私利，可与地方官勾结，共同鱼肉百姓；亦可与百姓结成联盟，共同抗击官府。地方官亦是如此。也就是说，三方均可能根据自己的私利追求，因形势改变自己的行为与策略，选择不同的同盟关系。在这种周旋中，群体之间的关系不至于太过于绝对，群体之间的冲突自然不会太激烈，其结果往往有益于群体关系的协调与整合，从而重整地方社会秩序。所以，清代漕粮征派领域官、绅、民之间虽然关系变动频繁，整个社会结构却不至于有太大变化。


不均衡的漕粮截拨
     有清一代，漕粮截拨呈现出不均衡的特点。在时间上，康熙和雍正时期为起步阶段，此阶段漕粮截拨规模小、数量少；乾隆时期为高峰期，漕粮截拨规模大、频度高；道光、咸丰以后，截漕的次数与规模皆渐次减少。在空间上，有漕八省之中，截漕地区主要集中于江西与湖广，受益的省份大致有江苏、浙江、安徽、福建、广东、广西、贵州、河南、陕西、山西、山东、直隶等，其流向可分为：东向、北向、南向、西南向，以东流数量最多，概占其总额的四分之三。究其原因，概与漕运制度、京师仓储量、地方经济水平乃至吏治状况有密切关系。经济衰败、漕运制度废弛、吏治腐败之时，京师漕粮已捉襟见肘，更遑论截漕以为他用。
     漕粮征派与解运自产生之时起，便蕴涵着制度性弊病，胥吏与劣绅侵漕蠹漕的恶行与漕运本身的高成本运行，成为历朝历代皆无法根治之痼疾，这使得最终背负这一负担的百姓苦不堪言，漕弊丛生下的地方社会潜藏着诸多的危机，抗漕、控漕、闹漕即是写照。漕粮截拨是朝廷应对地方危机的有效方法，它在不影响漕粮征收的前提下，以彰显皇恩的形式来兼济民生，达到稳定社会秩序，实现社会制衡的目的


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